关于公诉工作的几个重要问题
最高人民检察院党组成员、副检察长 苗生明
◆公诉工作承担着依法惩治犯罪、维护国家安全和社会稳定的重要职责任务，处在保障国家法律统一正确实施的关键环节，是检察机关履行法律监督职责最基本、最直接的载体。公诉职能只能加强不能削弱。
◆检察人员要深刻认识和准确定位自身的职责使命，在价值追求上，要把维护公平正义作为核心价值追求。在基本遵循上，要树牢法治理念，严格依法办案。在办案效果上，要着力实现良法善治，努力实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
◆“十五五”时期是迈向2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段，必须以安全保发展、以发展促安全。依法履行公诉职能，应当全面理解、准确把握、严格落实宽严相济刑事政策要求，做到该严则严、当宽则宽、宽严相济、宽严适度、罚当其罪。
◆“三个善于”既是理念上的认识论，又是指导办案的方法论。要不断深化对“三个善于”的领悟和理解，将其落实到公诉工作全过程、各环节。
公诉工作承担着依法惩治犯罪、维护国家安全和社会稳定的重要职责任务，处在保障国家法律统一正确实施的关键环节，是检察机关履行法律监督职责最基本、最直接的载体。公诉职能只能加强不能削弱。新时代新形势下，公诉工作面临新任务新挑战，要聚焦主责主业、强化基本职能，奋力推进公诉工作高质量发展。
一、立足新时代新形势新变化，准确把握公诉工作新要求
（一）新时代公诉工作面临的新形势新变化
进入新时代，公诉工作迎来了前所未有的发展机遇，也面临复杂多变的形势、挑战，必须在党和国家工作大局中找准定位，在新形势新情况下科学谋划公诉工作。一是检察机关履职环境发生深刻变化。世界百年变局加速演进，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，各类矛盾风险叠加，人民群众对公平正义的需求更高更多元，检察机关维护国家安全、社会安定、人民安宁的任务更加艰巨。全媒体网络时代，司法办案空前开放、高度透明，对公诉工作的公正性、规范性提出更高要求。刑事辩护日趋专业化、精细化，对公诉人的出庭、应变和说理能力都提出了更高标准和要求。办案方式数字化、智能化同样带来新挑战。二是犯罪形势发生深刻变化。犯罪结构呈现两极化。轻微犯罪占据大多数，严重犯罪数量和占比持续下降，但重大恶性暴力、特大安全事故和涉众经济金融案件等时有发生，严重危害人民群众生命安全和经济社会秩序，严重冲击社会心理底线，打击、防范和化解的任务更加艰巨。同时，犯罪领域新型化、扩大化，犯罪手段智能化、隐蔽化，犯罪主体职业化、链条化，犯罪对象跨区域、涉众化，办案难度持续加大。三是司法改革效应凸显。公诉权的内部构造、内在逻辑、运行机理也发生了重大变化，如司法责任制、员额制改革、捕诉一体办案体制改革，认罪认罚从宽制度及其综合带动作用，刑事政策、司法理念的深化与调整等，都对公诉工作带来重大影响。
（二）准确把握新时代公诉工作新要求
新形势新变化给公诉工作提出新的更高要求。检察人员要深刻认识和准确定位自身的职责使命，在价值追求上，要把维护公平正义作为核心价值追求。在基本遵循上，要树牢法治理念，严格依法办案。在办案效果上，要着力实现良法善治，努力实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
一是准确把握公诉权运行不同环节的属性特点。在公诉权运行过程中，既应始终坚持国家法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关的基本定位，又应始终秉持检察官的客观公正立场，切实履行追诉犯罪、保障人权的基本职责。刑事审查环节，审查起诉与审查逮捕一样，检察机关均应恪守客观中立原则，体现司法审查属性。既要审查有罪罪重证据，也要审查无罪罪轻证据，开展调查核实、补充侦查，充分听取各方意见，客观中立判断犯罪事实是否清楚、证据是否达到证明标准，认定犯罪嫌疑人是否构成犯罪以及构成何罪等等。刑事审判环节，公诉权行使应当承担支持公诉职能，体现指控犯罪属性。对于提起公诉的案件，应当在秉持客观公正立场基础上支持公诉，代表国家履行出席法庭、指控犯罪职责，强化出庭公诉能力建设，确保完成依法追诉和惩治犯罪的任务。
二是在办案活动中切实履行刑事诉讼监督职责。最高人民检察院检察长应勇深刻指出，检察机关在诉讼活动中既是参与者、也是监督者，是在诉讼活动中履行法律监督职责的专责部门。尤其在刑事诉讼中，检察机关处于整个诉讼过程的中间环节，可以向诉讼“前端”和“末梢”双向延伸，全过程参与、全流程监督刑事诉讼。一方面，与侦查机关、审判机关存在互相分工、互相配合、互相制约的诉讼关系；另一方面，对侦查和审判活动进行诉讼监督，是检察机关履行法律监督职责最基本、最直接的载体。检察人员要在办案活动中一体履行立案监督、侦查活动监督、纠正漏捕漏诉、追诉漏罪漏犯、行刑反向衔接、审判活动监督及抗诉等各项监督职责，并推动加强对涉案财物的审查和监督。要深刻认识办案与监督交互融合的规律特点，坚持在办案中监督、在监督中办案，不断增强监督意识，提升监督能力，切实把法律监督贯穿审查起诉和支持公诉全过程、各方面。
三是着力构建依法有序、良性互动的诉侦、诉审、诉辩关系。诉侦关系上，既要完善和强化协作配合机制，又要厘清监督制约关系，协力构建以证据为中心的刑事指控体系，同时严格执行批捕起诉法定条件，履行侦查监督职能。诉审关系上，既要坚持以审判为中心的刑事诉讼制度改革，又要遵循自身诉讼职能的阶段性特征和独立诉讼主体地位，不能简单用同级法院裁判标准作为起诉甚至逮捕的标准，确有错误的该监督则监督。诉辩关系上，树立既有平等对抗又求价值共识的理念，着力推动构建相互尊重、良性互动的控辩关系，避免形成“零和博弈”。要认真听取辩护意见，意见正确的当采纳则采纳，大力推进审查起诉阶段律师辩护全覆盖，切实保障律师执业权利。
二、全面准确贯彻宽严相济刑事政策，充分履行公诉职能
宽严相济刑事政策是党领导人民依法惩治犯罪、有效预防犯罪、开展犯罪治理的基本刑事政策。“十五五”时期是迈向2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段，必须以安全保发展、以发展促安全。依法履行公诉职能，应当全面理解、准确把握、严格落实政策要求，做到该严则严、当宽则宽、宽严相济、宽严适度、罚当其罪。
（一）坚持依法从严惩治严重犯罪方针不动摇
要依法严惩危害国家安全、公共安全和群众人身财产安全的严重犯罪。坚决捍卫国家政治安全，依法严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动等犯罪，坚决防止非政治风险转化为政治风险。要依法严惩爆炸、投放危险物质等严重危害公共安全及恐怖、邪教等严重危害社会治安的犯罪，严惩故意杀人、强奸、抢劫等严重危害人民群众人身财产安全的犯罪，严惩侵害未成年人犯罪。对在公共场所实施的报复社会、“一杀多人”等重大恶性案件，及时介入侦查引导取证，依法从重从快批捕、起诉，提出重刑直至死刑的量刑建议，形成有力震慑，安定人心。要坚决落实党中央统一部署和最高检工作方案，积极开展深化扫黑除恶专项斗争。
要坚决维护经济安全与市场秩序。聚焦民生领域，严惩危害食品药品安全、破坏环境资源、养老诈骗等侵害群众切身利益的犯罪；聚焦经济金融领域，严厉打击非法集资、金融诈骗、内幕交易、骗税走私等破坏经济秩序的犯罪；聚焦知识产权领域，加大对侵犯商业秘密、假冒注册商标、侵犯著作权等犯罪打击力度。对跨境电信网络诈骗等严重影响群众安全感的犯罪，依法从重从严惩治。
要始终保持反腐败斗争高压态势不动摇。坚持对腐败犯罪总体从严，重点惩治权力集中、资金密集、资源富集领域的职务犯罪，协同有效防治新型腐败和隐性腐败。对性质恶劣、情节严重、影响面大、持续时间长的，或者案发后隐瞒犯罪事实、毁灭证据、负案潜逃等拒不认罪悔罪的，坚决从严惩处。落实行贿受贿一起查，紧盯向多人行贿、多次行贿、巨额行贿等重点问题，配合完善对重点行贿人的联合惩戒机制。积极参与反腐败国际追逃追赃和跨境腐败治理，依法规范有效适用违法所得没收程序和缺席审判程序。
（二）坚持依法从宽有尺度
对罪行较轻、社会危害性较小的犯罪，主观恶性较小、人身危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，坚持依法宽大处理的政策取向。对采取取保候审足以防止发生社会危险性的，依法适用取保候审措施；对于已经逮捕、没有继续羁押必要的，依法及时作出变更或者解除强制措施的决定；符合条件的，依法不起诉；对于依法可不判处监禁刑且效果更好的，依法提出适用缓刑或者判处管制、单处罚金等非监禁刑的量刑建议。
贯彻宽严相济刑事政策，要解决好罪与非罪、违法与犯罪的界限问题。其核心在于：一是准确把握案件的性质，回答是与非的问题；二是准确把握犯罪的社会危害性、刑事违法性、应受刑罚处罚性，关键是有没有社会危害性及其程度。对于情节显著轻微危害不大的，不作为犯罪处理。审查案件既要把好罪与非罪关，还要积极促进矛盾化解，加强释法说理，依法加大当事人和解的公诉案件诉讼程序的适用力度。
（三）坚持“宽”与“严”的辩证统一
坚持宽严互补、宽严结合、宽严协调，做到严以济宽、宽以济严，实现“宽”与“严”的辩证统一。对严重犯罪，充分发挥“严”的震慑作用，具有法定或者酌定从轻情节的要济之以宽。如对有组织犯罪中的组织者、领导者和骨干分子，要依法从严惩处，而对被蛊惑、诱骗、胁迫的参与者，在犯罪中起次要、辅助作用的从犯，依法从宽处罚。对轻微犯罪，发挥好“宽”的教育感化作用，情节恶劣的也要济之以严。如对过失犯罪后积极抢救、挽回损失或有效防止损失进一步扩大的，依法从宽；而对造成的后果虽不是特别严重，但情节特别恶劣或者案发后故意隐瞒案情、逃逸，给及时查明案情和抢救造成贻误的，或者有能力赔偿拒不退赃退赔、情节恶劣的，依法从重处罚。
三、以“三个善于”为指导，不断提升刑事审查与出庭公诉质效
应勇检察长指出，检察办案要“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义”。“三个善于”既是理念上的认识论，又是指导办案的方法论。要不断深化对“三个善于”的领悟和理解，将其落实到公诉工作全过程、各环节。
（一）全面加强证据审查，准确认定案件事实
“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系”，主要是解决“以事实为根据”的问题。刑事审查是刑事检察监督的基础环节和基本方式，审查的核心是证据，目标是构建以证据为中心的刑事指控体系。要进一步突出刑事审查功能作用，认真落实审查起诉质效标准，做实审查工作。
要准确把握“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的法定证明标准。犯罪事实是否清楚，主要看认定犯罪的基本事实是否查清，并力求查清影响量刑的法定酌定情节。证据是否确实充分，关键在于证据是否具备证据能力和证明力，综合全案证据能否排除合理怀疑。要准确把握证明对象范围，注重区分定罪证据与量刑证据、细节证据。案件存在“个别疑点”不等于“全案存疑”，在案证据能够形成完整证据链证明系犯罪嫌疑人作案，结论具有唯一性的，可认为已达证明标准。需要特别强调的是，必须穷尽法律手段后仍无法查清案件事实的，才能作“疑罪从无”处理，而不是“有疑就无”。合理怀疑须是建立在事实证据、逻辑和经验基础上的“合乎常情常理”的怀疑。检察人员要坚持“疑罪从无”，守住无辜者不被追诉的底线；也要依法查尽，守住犯罪者不被放纵的底线。
要提升对被告人翻供口供的审查能力。先供后翻、时供时翻的现象在实务中常见，对此应当综合审查翻供的时机、过程、理由、是否与在案证据矛盾、与同案被告人供述能否印证等情况。对于辩解因刑讯逼供而翻供的，应结合提供的线索，重点审查讯问笔录是否全部移送，同步录音录像与笔录是否存在实质性差异，翻供是否随诉讼进展了解证据后变化，根据逻辑和经验法则综合判断。既要防止“口供至上”，也要防止“翻供即排”。
要强化亲历性审查和补充侦查。公诉办案要从案卷中走出来、从办公室走出来、从检察机关走出来，以亲历性保障准确性、实效性。要加强调查核实，注重通过复勘现场增强对案发经过的“立体”“全息”认识。要做好提前介入引导侦查取证，对案件性质、证据收集、适用法律提出意见。要充分发挥审查逮捕引导取证和审查起诉阶段退回补充侦查的引导取证功能。要高度重视自行补充侦查工作，主动开展调取物证书证、询问关键证人、补充鉴定等工作，完善证据体系。
要强化事实认定的精准表述。事实认定要围绕犯罪构成要件，全面、清晰、准确概括案件事实。审查报告是案件事实认定的“底稿”，要全面详细体现案发起因、过程、结果和有关情节。起诉书是法定诉讼文书，要简明、准确、规范叙明犯罪构成要素、量刑情节，将与定罪量刑有关的核心事实清晰呈现。
（二）准确理解适用法律
“善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神”，主要解决“以法律为准绳”的问题。习近平总书记在浙江工作时深刻指出“法治精神是法治的灵魂”。适用法律既要看法律条文规定的核心要义、本质要求，更要深入探究立法初衷、保护法益、蕴含在条文中的法治精神。要统筹考量刑法总则与分则、刑法与其他部门法之间的有机联系。办案中理解刑法条文，要充分考虑行为的社会危害程度和人民群众的感受，在法律文本射程内作出最契合社会主义法治精神的解释。
要着力保障法律统一正确实施。司法实践中存在不同程度的同案不同办、同案不同判现象，根源在于认识不一、处断不一。要在严格依法办案基础上注重上下衔接、区域平衡，力求同一尺度、同一标准处理同类案件；加强办案前端约束，通过科技赋能强化类案强制检索；加强办案过程把关，跨部门沟通协同增强共识，对法律适用错误的及时监督纠正。
要加强法律适用研究指导，聚焦新型疑难案件和常见多发争议问题加强专题研究，注重听取法院、公安机关、律师、专家学者意见，及时编发指导性案例、典型案例，提供类案指导。
（三）依法公正作出审查处理决定
“善于在法理情的有机统一中实现公平正义”，主要解决办案效果的问题。习近平总书记在强调严格规范公正文明执法时特别要求“坚持以法为据、以理服人、以情感人”，这是做到法理情有机统一的基本遵循。公诉办案首先要做到“合法性”，坚持罪刑法定原则，以案件证据为基础准确认定案件事实。如果于法有据但有悖常情常理、结论难以接受，就要高度警惕，切勿陷入简单机械的泥潭。要本着追求实质正义的目标考虑“合理性”“融情性”，通过人情常理、世情民意对法律适用进行纠偏和校准。办案不能只看损害后果，要看案发背景、矛盾起因、被害人过错等，要考虑公序良俗、伦理常情。
要依法准确作出不起诉决定。应勇检察长多次强调，要依法、准确、规范适用不起诉权。法定不起诉本质是罪与非罪的界分，适用于没有犯罪事实或情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的情形，没有裁量空间，该用必须依法用。证据不足不起诉本质是证据足与不足的界分，未穷尽查证手段、未充分补强证据的一般不得作出证据不足不起诉。酌定不起诉本质是罚与不罚的界分，适用于犯罪情节轻微、依照刑法不需要判处刑罚或免除刑罚的案件，要综合考量犯罪性质、情节、主观恶性、社会危害程度、认罪认罚、退赃退赔、矛盾化解等全案情况，依法稳慎作出决定。三类不起诉性质和适用条件根本不同，不能混用；三者混用实质上严重侵害当事人合法权益。要规范不起诉决定程序，作出决定前充分听取各方意见，加强内部审核把关，视情进行听证。
（四）持之以恒加强出庭公诉能力建设
出庭支持公诉是公诉人的“看家本领”，是审查起诉质量的集中检验，更是人民群众感知检察形象、感受公平正义的最直接窗口。当前，出庭公诉面临内生能力退化与外部对抗加剧的双重压力。在认罪认罚案件占主体背景下，庭审对抗性下降，久而久之，公诉人出庭能力出现不同程度下滑，庭审应对能力出现短板，必须有所警惕、高度重视。
要做足庭前准备。在精细审查基础上，高标准打磨“三纲一书”，对重大复杂、新类型、控辩分歧突出及高风险案件，加强研判分析，做好应急处置方案。注重发挥庭前会议的作用，根据需要主动建议法院召开，最大限度将程序性问题和控辩分歧解决在开庭之前。
强化庭审规范。速裁程序要守牢“程序简化、标准不降、权利不减”底线，庭审重心聚焦对认罪认罚自愿性、合法性的调查核实。简易程序保留全流程但可精简优化，然而不能过于简化、不作针对性讯问举证等。普通程序要着力提升当庭讯问、询问的针对性和临场应变能力，优化举证质证模式，运用多媒体工具实现可视化示证，有效回应质疑，精进答辩技巧。出庭公诉是“说服的艺术”，既要义正词严讲清“法理”，又要循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，让当事人“胜败皆明、心服口服”。
四、坚持规范与创新并举，推动公诉工作高质量发展
规范是基础，创新是动力。要坚持树立和践行正确政绩观，在院党组领导下、刑事检察工作指导小组统筹指导下，重罪检察部门抓好公诉综合指导工作，各刑检条线加强协同配合，形成工作合力，共同不断提升公诉质效。
（一）依法规范行使批捕起诉职能
实践证明，捕诉一体办案体制有利于强化侦查监督、加强引导取证、提高办案质效、节省司法资源。同时也存在捕诉标准混同、衔接不畅、监督制约不足等问题，需要持续用力、不断完善。要深刻认识批捕、起诉是检察机关的核心职能，必须依法规范行使批捕权和起诉权。逮捕解决“要不要关”，起诉解决“要不要诉”。逮捕既要摒弃“构罪即捕”，也要防止按起诉标准拔高；审查起诉要独立判断，不受逮捕决定影响，达不到起诉条件的即使已经批捕也要依法不起诉。强化捕诉环节内部监督制约，探索科学配置岗位职责，合理划分审批权限，加强不捕、不诉、捕后变更等关键节点管控。
（二）规范和完善认罪认罚从宽制度适用
今年，“两高三部”印发修订后的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，要加强培训指导，抓好贯彻落实。一是适当调整工作理念。要积极开展但不强求，不能为了适用制度压制、胁迫或无原则妥协，扭曲正当程序和公平正义。二是着力加强自愿性保障。自愿性是核心，要依法保障辩护权，为律师提出意见留出必要时间，坚持委托辩护优先，进一步加强会见和阅卷权保障。三是高度关注办案质量。加强实质化审查，严格证据标准，防止因形式化审查导致案件质效不高。四是把提高量刑建议能力作为今后一个时期的重点工作。加强常见罪名量刑指引建设，完善量刑说理，清晰阐释量刑依据与从宽幅度。
（三）加强规范化建设，健全高质效办案制度机制
严格落实审查起诉质效标准。坚决避免简单以捕后不起诉、法院判决无罪、诉判不一等客观结果定错案、评差等。诉判不一成因复杂，既是观察起诉质效的重要视角，也是审判监督线索来源，要聚焦重大裁判改变起诉情形，研判分析是公诉指控不当、法院裁判错误还是认识分歧所致，区分情形、实事求是、科学评价、因案施策。聚焦审查报告等文书制作规范，加强证据和法律适用分析，解决“写不深、说不透”问题。加强法律法规、司法解释、办案规范的学习运用，不断提升规范运用能力。
（四）一体抓实刑事检察“三个管理”
最高检党组明确提出，要一体抓实检察业务管理、案件管理、质量管理，构建检察“大管理”格局。业务管理上，定期分析研判公诉办案宏观数据，重点关注不捕不诉、无罪判决、撤回起诉、重大诉判不一等，加强专项评查。案件管理上，深入推进繁简分流，科学划定简案繁案界分标准，建立动态转换机制，解决“简案慢办”问题，但效率服从于质量。质量管理上，实现每案必检，强化评查结果运用，发现问题改进工作。总结优化检察官职权清单，将检察官办案主体地位与司法办案领导机制相结合，对重大疑难复杂等案件加强内部指导、审核把关。
