刑事执行检察监督作为中国特色社会主义法治监督体系的重要组成部分,在中国式现代化进程中具有独特而不可替代的作用。在中国式现代化建设背景下,刑事执行检察监督需要紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化的总目标,通过更新理念、深化制度创新、升级监督手段等,全面提升工作质效,这不仅是适应中国式现代化要求的必由之路,更是刑事执行检察监督高质效发展的内生动力。
一、刑事执行监督的历史演进
刑事执行检察监督作为法治保障的重要实践载体,既是中国式现代化在司法领域的具体投射,也是推动社会治理能力提升的一个关键环节。而刑罚执行监督作为中国法治文明的重要组成部分,承载着几千年的文明传承。商周时期,“明德慎罚”的司法理念便已萌芽,强调以品德教化为主、刑罚惩戒为辅的治理方式。先秦时期,“明刑弼教”的治理理念注重将刑罚与教化相结合,希望通过明确的刑罚标准来引导民众的行为,达到维护社会秩序的目的。汉代的“秋冬行刑”思想则体现了天人感应的哲学思想,认为刑罚的实施要顺应自然规律和人伦道德。这些古代的刑罚理念并非单纯的报复和惩戒,而是将刑罚与教化、惩戒与德治相融合,形成了独特的刑罚执行体系。随着历史的演进,刑罚执行监督的内涵不断丰富,制度层面亦呈现出丰富的历史积淀。周代的“圜土”制度,以拘禁教化替代肉刑,开创了以教化为主的刑罚理念的先河。秦汉时期的“狱掾”专职监管刑徒,确立了“刑狱分离”的监督框架,为后世刑事执行监督制度奠定了基础。到了唐宋时期,御史台实施“录囚”制度,实现了中央与地方之间的垂直监督体系,通过定期核查冤狱,提升刑罚执行的公正性。明清时期则进一步发展出“秋审”和“朝审”制度,将死刑复核程序规范化,体现出慎刑恤囚的治理伦理。这种演进过程既反映了“法律是统治阶级意志的体现”的马克思主义法律观,也揭示了刑罚执行监督从“威权管控”向“人权保障”转型的内在逻辑。
新中国成立后,毛泽东同志高度重视对罪犯的改造,强调“改造第一,生产第二”,①指出:“世间一切事物中,人是第一个可宝贵的。在共产党的领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。”②这一理念深刻影响了我国刑事执行检察实践。新中国初建,我国即设立监所劳改监督机构,到1954年宪法颁布,正式确立了检察机关对劳动改造的监督权。这一阶段检察机关通过派驻检察、定期巡查等制度,将传统“狱政监察”升级为现代法律监督。这一时期刑罚执行工作更加注重人文关怀,强调通过教育和感化帮助罪犯改正错误,回归社会。进入改革开放新时期,邓小平同志提出“法律面前人人平等”的重要论断,③这一理念的提出,强化了刑事执行工作的法律属性,标志着我国刑罚执行理念开始向法治化、规范化方向转变。这一时期,随着社会发展和法治建设推进,监所检察工作范围逐渐扩大,涵盖监狱、看守所等多个领域,监督内容也更加丰富,从单纯的刑罚执行监督向人权保障、监管秩序维护等多方面拓展,刑罚执行逐渐从单纯的“教育感化”过渡到注重法律规定和程序的严格执行。特别是1996年刑事诉讼法修订,首次明确检察机关对刑罚执行的监督权,强调通过法律程序保障罪犯权利,为刑事执行检察监督的法治化奠定了重要基础。最高人民检察院也先后五次召开全国监所检察会议,监所检察业务建设、队伍建设和执法规范化建设得到了明显加强,对监所检察工作的规律性认识不断深化,监所检察的地位和作用也越来越为社会各界和人民群众所认可。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,以前所未有的决心、举措和力度推进全面依法治国和法治中国建设,党对加强和完善社会主义法治的理论认识、谋划部署和实践探索达到新的历史高度。④习近平总书记明确指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”⑤这一论断为刑事执行检察监督指明了方向。在习近平法治思想的指引下,新时代刑事执行检察监督实现了理念革新与实践创新的深度融合,成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2014年底,报经党中央批复同意,最高检将全国检察机关监所检察更名为刑事执行检察,监督范畴覆盖“减假暂”案件实质化审查、社区矫正动态监控、财产刑执行监督等领域。检察机关通过监督刑罚执行活动强化人权保障,2024年,对提请、决定或裁定不当的减刑、假释和暂予监外执行,提出纠正意见1.8万人次,⑥切实维护罪犯基本权利。同时,刑事执行检察通过创新“派驻+巡回+科技”监督模式,利用大数据模型精准识别案件异常线索,2024年针对财产刑执行提出纠正意见6.5万件,⑦显著提升了监督质效;通过全流程监督机制完善减刑、假释实质化审查,有效防范“纸面服刑”,彰显“高质效办好每一个案件”的价值追求。与此同时,刑事执行检察还通过参与跨境追逃追赃、移管被判刑人员等国际司法合作,积极展示中国作为负责任大国的国际形象。
二、新时代刑事执行检察监督的实践探索
传统的刑事执行检察监督主要通过与执法机关合作、共同开展法治宣传教育以及联合办案等方式开展。与之相比,新时代刑事执行检察监督则更加注重突破地域与人力限制,尝试采用跨区域巡回检察、检察听证、数字化等新型监督方式,构建立体化监督体系,对刑罚执行开展全程、动态、精准监督。
(一)刑事执行派出检察院和派驻检察室“双轮驱动”
刑事执行派出检察院与派驻检察室通过差异化的职能定位与协同机制,在刑事执行检察监督实践中形成了立体化、常态化的监督网络。派出检察院主要承担刑罚执行合法性监督、受理被监管人控告申诉等职能;派驻检察室则通过每日巡查、与在押人员谈话等方式实现对监管场所的“零距离监督”。截至2024年底,全国共有刑事执行派出检察院90余个,分布在27个省、自治区、直辖市,对应几百个监管场所。近年来,刑事执行派出检察院在跨区域协调和制度创新方面发挥了重要作用。如,某基层检察院联合司法局开展的社区矫正检察,覆盖了14个司法所,通过异地数据共享,破解了监管“盲区”。派出检察院还常承担改革试点任务,特别是在涉及跨省服刑人员调遣、重大案件执行争议时,派出检察院可以突破行政区划限制,实现对多地司法资源的统筹协调。派驻检察室作为在押人员权益救济的直接窗口,在纠正“减假暂”违规违法和超期羁押、受理控告、移送线索等方面有监督的天然优势,能够及时发现违规计分考核和超期羁押的案件。
(二)开展监管场所巡回检察
巡回检察制度是近年来最高检推行的一项重大改革举措,标志着检察监督方式的重大创新。自2018年起,最高检逐步在全国范围内推广监狱巡回检察和看守所巡回检察工作。巡回检察制度在提升检察监督实效、增强司法公信力等方面取得了显著成绩。
在巡回检察制度的发展历程中,有几个标志性事件具有重要意义:一是监狱巡回检察启动。2018年5月,最高检印发《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》,决定在山西、辽宁、上海、山东、湖北、海南、四川、宁夏等八个省(区、市)检察机关开展对监狱实行巡回检察试点工作。二是2021年12月最高检印发《人民检察院巡回检察工作规定》。该规定进一步明确和规范了监狱、看守所巡回检察的工作内容、方法和程序,为巡回检察工作的有序开展提供了制度保障。三是2022年看守所巡回检察工作在全国范围内全面推开。这标志着巡回检察制度在适用范围上进一步拓展。四是除了对监狱和看守所开展巡回检察外,检察机关还探索社区矫正巡回检察,进一步丰富了巡回检察的内涵和外延。在中国式现代化背景下,巡回检察作为刑事执行监督的重要手段,已成为中国式现代化治理体系中的重要举措,有效地促进落实刑罚执行“最后一公里”。
(三)刑事执行检察听证制度实践
刑事执行检察听证制度作为检察机关推行检务公开、主动接受人民监督的一项制度创新,通过邀请人大代表、政协委员等社会各界人士参与听证,确保减刑、假释等刑罚执行案件的实质化审查公开透明。检察听证制度的实施有效解决了刑罚执行中的争议问题,提升了司法公信力。
传统“减假暂”案件监督,有的过多依赖行政机关内部审查,缺乏对“减假暂”案件的进一步调查核实。2021年最高法、最高检、公安部、司法部联合制定的《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》明确提出,检察机关要有效行使庭外调查核实权,高度重视外部监督,积极回应人民群众关切。2021年,最高检下发《“十四五”时期检察工作发展规划》强调,检察机关要全面推开检察听证,促进提升国家治理效能。2024年10月,最高检刑事执行检察厅结合听证试点反馈情况,制定《人民检察院办理减刑、假释、暂予监外执行监督案件听证工作指引》,进一步加强对“减假暂”监督案件检察听证的指导和规范。“减假暂”监督案件检察听证,让被监管人、律师、听证员等全面参与,以一种看得见、听得懂、感受得到的形式对“减假暂”案件争议问题开展实质性审查,让公平正义可见可感,已成为检察工作高质效发展的应有之义。
(四)非监禁刑执行监督手段创新尝试
推动国家治理体系和治理能力现代化,充分发挥刑罚制度在社会治理体系中的科学作用,非监禁刑执行制度无疑是其中的基础一环。近年来,检察机关在非监禁刑执行监督方面大胆尝试,以“社会治理需求”为导向,探索出一些具有较好法治效果与社会效果的实践样本。如,随着民营企业快速发展,某些社区矫正对象因企业经营需要而经常外出,但传统审批程序繁复、耗时久,为有效解决这一困难,检察机关积极支持配合司法行政机关调整审批流程,优化社区矫正对象外出审批程序,展现了检察机关在社会治理中的积极作用。
(五)大数据法律监督模型的推广应用
党的二十大提出中国式现代化,党的二十届三中全会对此作出更加详尽的部署,要落实中国式现代化的目标,需要运用现代科技、数字思维来推动实现。近年来,全国检察机关积极研发大数据法律监督模型,2024年刑事执行检察监督有131个模型与全国大数据法律监督模型管理平台连通对接,实现了上架推广。大数据法律监督模型通过整合刑事执行过程中的数据源信息,构建了覆盖服刑人员管理等全流程的智能化监督平台,及时帮助检察机关发现和解决执行中的问题,推动执法机关依法履职,切实提升了监督效率,也为完善刑事执行检察监督体系提供了一种创新路径和可复制的经验。
三、当前制约刑事执行检察监督发展的矛盾与问题
(一)监督层面:监督角色定位不准
实践中,如果刑事执行检察人员角色定位不准,会影响刑事执行检察监督工作的效果,主要表现为:一是检察人员在履行监督职责时,有时难以清晰界定与被监督对象的关系。如,部分派驻检察室人员在实际工作中往往陷入“反哺”角色,成为被监督单位的“工作助手”,而非真正履行法律监督职能。实践表明,当监督主体与被监督对象关系过于紧密甚至步调一致时,难以确保监督的客观公正性,从而导致本应受到监督的问题因关系过密而被掩盖或忽视,最终影响公众对司法的信任度。二是开展深度嵌入式监督,监督异化为“变相管理”。如,部分检察人员在办理减刑、假释等案件时,为增强信息获取能力,采取深度嵌入的方式开展监督,不仅审查刑罚执行机关提交的材料,还深度参与刑罚执行的各个环节,甚至介入执行决策。深度嵌入的监督方式在一定程度上提升了监督的全面性和深入性,但也使监督异化为“变相管理”,模糊了监督与管理的界限。
刑事执行检察监督中出现的角色模糊问题,根源是多方面的。其中,法律规定不够明确是一个重要原因,它直接导致监督的具体方式和职权边界缺乏清晰的界定。此外,传统的监督模式过于依赖人工,缺乏科学系统的工具和方法,也使检察机关不得不深度介入,进而容易受到被监督对象的影响,偏离原本的独立监督立场。更重要的是,由于部分检察人员业务能力有限,在复杂多变的案件中难以准确把握监督与管理之间的微妙平衡,导致角色模糊。对此,亟须从法律制度层面入手,明确监督与管理的职能界限,进一步完善司法责任制,确保检察人员开展监督工作的独立性和专业性,实现“监督者监督、管理者管理、执法者执法”。此外,还需要加强对检察人员的业务培训,提升其在复杂环境下的职业判断力,确保监督工作既能保障人权,又能维护法律的严肃性和公正性。
(二)资源层面:工作需求激增而资源匹配不足
刑事执行检察监督作为刑事司法闭环的“最后一公里”,肩负着确保刑罚执行合法以及修复社会关系的重要使命,但在实践中仍面临高工作需求与资源匹配不足的矛盾。近年来,随着全国监狱、看守所、社区矫正等场所分布范围和规模的调整,检察机关需要在不同空间布局设点,进行常态化、动态化监督,这种“空间”和“方式”的双重拓展,使得检察机关的监督任务日益繁重。如,目前刑事执行检察监督的范围已经从传统的监禁刑执行监督,拓展到社区矫正、财产刑执行、强制医疗等非监禁刑领域,由此导致外出审批、电子监管等新型同步监督需求激增。与此同时,2021年最高法、最高检、公安部、司法部联合制定《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》,减刑、假释案件的办理从原来的“批量形式审查”转向“逐案实质化审查”,对工作提出了更高要求。如,某省2024年对1万余件减刑案件逐一开展证据复核,工作量同比增加了60%。此外,自2022年开展跨省交叉巡回检察以来,不仅需要跨区域调配刑事执行检察人员,还需要投入大量人力操作大数据模型、核验筛查所发现的问题线索,进一步加剧了资源压力。
刑事执行检察监督这一矛盾有其深刻的历史原因。刑事执行检察与公诉、批捕等业务相比,有时被视为“附属”业务,在机构设置、资源配置上相对处于“弱势”地位。因此,有的地方检察机关刑事执行检察部门存在老同志多、工作激情不足、工作标准不高的问题。在机构设置方面,刑事执行检察与侦查工作曾经“合署”办公,后来机构改革,部分检察机关实行了侦查部门分设,刑事执行检察人员编制有所减缩。刑事执行检察人力不足的情况在基层检察院更为严峻,由于50%以上的基层检察院没有单独设立刑事执行检察部门,负责刑事执行检察工作的检察官往往身兼信访接待、办公室等多种职能,导致工作难以深入开展。与此同时,部分刑事执行派出检察院在改革过程中转型为履行其他职能,也削弱了刑事执行检察的工作力量。这种资源供给不足的问题在骨干力量匮乏、监督范围扩大的背景下愈发突出。破解这一矛盾,需要提升对刑事执行检察工作重要性的认识,通过制度重构、资源倾斜,扭转“小马拉大车”的被动局面。
(三)法治保障层面:制度供给缺乏体系化,制度规范需要更新
刑罚执行监督作为法治保障体系的重要组成部分,经过多年发展,其法律框架已逐渐形成以法律为主干、部门规章和地方性法规为补充的多层次结构的法律体系。然而,刑罚执行由于涵盖的部门和环节众多,在制度规范层面呈现出“制度多而不精、规范杂而不统”的局面。关于监督管理的边界如何明确界定、监督程序如何设计、标准如何制定等,都需要通过法律规定予以明确,并强化执行。然而,在细化执法的过程中,各执法部门有时会更多基于自身职能和立场考虑,致使系统性、统一性不足,相关法律条文间容易出现不协调的现象。如,在处理减刑、假释等案件时,由于现有规定对“确有悔改表现”“无再犯罪的危险”的认定标准过于笼统,导致不同地区、不同部门在执法过程中标准不统一,进而引发执法差异。
在制度更新层面,2014年颁布的《中共中央政法委员会关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》至今已有十余年。其旨在规范减刑、假释和暂予监外执行等程序,为当时刑罚执行层面的制度规范提供了重要指导。随着社会的发展,面对遇到的新问题,各部门主要采取“修修补补”的方式进行完善。如,最高法在2016年颁布《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》,随后又在2019年颁布《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的补充规定》;最高检则在2021年出台《人民检察院刑事执行检察部门办理暂予监外执行监督案件的工作指引(试行)》。此外,随着数字化技术的引入,如何确保数据的真实性和完整性,以及如何在保护个人隐私的前提下合法使用这些数据,也是刑事执行监督法律体系需要研究和解决的问题。刑事执行监督的法治化绝非简单修补,需要进一步加强顶层设计,打破部门局限,才能让制度供给从“零敲碎打”转向“系统集成”,筑牢司法公正的“最后一公里”防线。
(四)数字赋能层面:地区发展不平衡以及数字化能力错位
刑事执行检察监督数字化发展不仅是时代发展的必然要求,更是提升监督效能、保障公平正义的重要途径。目前,刑事执行检察监督在数字化发展过程中面临一些问题,主要表现为地区间发展不平衡,以及与被监督对象数字化水平存在差异。其中,全国数字化发展水平不平衡是一个突出问题。从区域发展维度看,数字检察的“东西差距”与“南北差异”日益显著。经济发达地区已形成“数据模型研发—智能工具应用—监督效能反馈”的闭环,而中西部欠发达地区仍受制于基础数据缺失与技术人才匮乏。此外,经济发达地区和欠发达地区在数字化基础设施、技术应用能力以及专业人才储备方面也存在显著差异。
更深层次的矛盾在于监督者与被监督对象的数字化能力错位。目前,监狱、看守所等执行机构已普遍建成智能监控系统,某中部省份的监狱服刑人员行为分析模型可实时捕捉异常动作,但检察机关的监督手段仍停留在基础数据比对层面,这种“技术代差”导致监督迟滞。破解这些矛盾和问题,需要加大对欠发达地区数字化基础设施建设的投入,在技术层面探索建立全国统一的刑事执行数据标准,加强检察机关数字化监督能力培训,提升检察人员对新技术的理解和应用能力。
作者:王光月,最高人民检察院刑事执行检察厅厅长、一级高级检察官;姜雨奇,最高人民检察院刑事执行检察厅三级高级检察官。
(此为删减版,注释及全文见《人民检察》2025年第16期)
